Cia. Mogiana, 1956-1960
e o Plano de Metas de JK

Flavio R. Cavalcanti

Ao contrário das ferrovias federais (a seguir reunidas na RFFSA), a linha para Brasília da Companhia Mogiana — controlada pelo governo de São Paulo desde (1951?) — manteve-se fora de alcance da chamada "administração paralela" instituída por Juscelino Kubitschek para flanquear as dificuldades políticas e burocráticas da máquina estatal, vista na época como inerte pelos que se impacientavam pelo desenvolvimento.

Grupos de Trabalho (os "GTs"), Conselho de Desenvolvimento Econômico, BNDE, Novacap, convênios — e os vôos ao final do expediente para ver in loco o que se passava com projetos e metas em qualquer ponto do país, retornando ao amanhecer para outro dia de despachos no Palácio do Catete — conseguiam, bem ou mal, contornar obstáculos e agilizar o andamento de obras em locais perdidos, onde tradicionalmente se arrastavam por décadas a fio.

Em áreas politicamente engajadas na construção da nova capital, como Minas, Goiás e indústria cimenteira, reuniões rápidas bastavam para solucionar gargalos, deixando registros claros no chamado Diário de Brasília e demais publicações do Serviço de Documentação da Presidência da República — como quando a Estrada de Ferro Goiás se mostrou despreparada para transportar o material de construção no ritmo exigido.

A Mogiana, de Campinas a Araguari

Em áreas mais emperradas, no âmbito federal, convênios transferiam a construção de ferrovias, do Departamento Nacional de Estradas de Ferro (DNEF) para a Companhia Urbanizadora da Nova Capital (Novacap) — caso das linhas Brasília-Surubi e Pirapora-Surubi — ou a construção de estradas de rodagem, do DNER para a Novacap (Anápolis-Brasília), DNOCS (Fortaleza-Brasília), SPVEA, Rodobrás (Belém-Brasília).

Bem mais delicado, era tentar acelerar metas e projetos a cargo de uma administração politicamente forte, como a do estado de São Paulo, e cujo interesse poderia residr menos no cumprimento das metas e projetos, e mais no que pudesse ser obtido como moeda de troca — como já havia deixado bem claro a proposta da Cia. Paulista de Estradas de Ferro para estender uma linha até o local de Brasília, "sem qualquer ônus para o governo".

Celso Lafer resume, com rara diplomacia, a "margem de manobra" deixada por JK para lidar com situações semelhantes, bastante previsíveis:

O Programa de Metas não era um plano compreensivo, mas sim um plano setorial. Conseqüentemente, não propunha a alocação de todos os recursos através do processo de planejamento. Somente 1/4 da produção nacional era compreendido por ele. Mais ainda, ele não vinculava todos os recursos da Receita Federal. Nas palavras do Programa de Metas, existia "uma margem ampla de investimentos a curto prazo não contemplados pelo Programa de Metas", que foram deixados para a decisão do Congresso na sua aprovação anual do orçamento. Esta situação permite que se chegue a uma conclusão relevante em relação à decisão política de Kubitschek de planejar. O Programa de Metas tornou-se uma decisão sobre a qual era possível construir consenso, posto que seus objetivos eram percebidos como compatíveis, tanto pela elite quanto pelas massas urbanas mobilizadas, os atores relevantes do sistema político naquela ocasião. Conseqüentemente, suas inovações podiam basear-se numa aliança válida, construída por barganhas. Foi adicionado, porém, à validade da aliança de objetivos, um mecanismo de realimentação para reforçar sua operação. Isto se explica porque, da mesma forma que o Programa de Metas era revisto através do método de aproximações sucessivas — de modo a estar sempre ligado à realidade econômica —, a aliança era ajustada de forma a manter-se dentro da realidade política, através da flexibilidade destes investimentos a curto prazo, a serem alocados através dos mecanismos tradicionais do sistema político. Esta margem de investimentos a curto prazo era a válvula de segurança da aliança, permitindo os ajustamentos necessários para a manutenção do apoio político. Foi a existência desta válvula de segurança que permitiu a Kubitschek dar um passo à frente na sustentação do Programa de Metas. De fato, consciente de que o programa poderia produzir consenso e sabendo que eventuais ajustes políticos futuros deste consenso poderiam ser feitos através da flexibilidade oferecida por esta margem de investimentos a curto prazo, Kubitschek adotou, frente ao Programa de Metas, uma atitude de comprometimento, ou decisão aprioritária. Decisão aprioritária pode ser definida como "uma forma de ajustamento mútuo entre partidários, onde ‘x’, sabendo que existem vantagens tanto para ‘x’, como para ‘y’, na coordenação de suas respectivas decisões, faz uma decisão firme, não-contingente, antes que ‘y’ decida, compelindo, desta forma, ‘y’ a se adaptar a ‘x’, de modo que ‘y’ possa tirar proveito de alguma vantagem da coordenação".

No dia 1º de fevereiro de 1956, um dia depois de sua posse, Kubitschek fez sua decisão aprioritária e, desta forma, possibilitou o estabelecimento do esquema em relação ao qual todos os atores do sistema político tiveram que fazer ajustes adaptativos. De fato, no seu primeiro encontro com o ministério, às sete horas da manhã, Kubitschek propôs a lista preliminar de metas, que foram aprovadas e, imediatamente, enviadas à imprensa para publicação. Mais ainda: nesse mesmo dia, Kubitschek criou, com a chancela de seus ministros, pelo Decreto nº 38.744, de 1º de fevereiro de 1956, o Conselho de Desenvolvimento, o órgão de planificação encarregado de coordenar os esforços governamentais para implementar o Programa de Metas. [Lafer. Programa de Metas. FGV.CPDOC.DHBB]

Se a "margem de manobra" permitiu notáveis resultados — por comparação com os ritmos característicos da época —, deixou áreas de documentação bem menos nítida, num jogo onde nenhum ator jamais coloca as cartas na mesa, e o pouco que se diz, não se escreve.

Embora o projeto de reaparelhamento da Mogiana só fosse aprovado em 26 Out. 1959 — quando faltavam 6 meses para a mudança da capital —, nada menos que Cr$ 648 milhões já haviam sido antecipados pelo BNDE:

O último projeto a ser mencionado é o de reaparelhamento da Cia. Mogiana de Estradas de Ferro. Também inicialmente elaborado pela Comissão Mista [Brasil-EUA], sofreu remodelações feitas pelo governo de São Paulo — seu principal acionista —, que teve recusado o pedido de financiamento ao BNDE. Após longas negociações com o governo do Estado, o Banco terminou concordando em financiar uma versão menos ambiciosa do projeto. Adiantamentos foram feitos, antes da assinatura do contrato, ainda em 1956, para evitar atraso nas obras, num total de Cr$ 648 milhões. || O programa compreendia a aquisição de locomotivas canadenses e vagões, a remodelação dos trechos Mato Seco - Urupês e Delta [MG] - Uberaba (276 km de linhas), o lastreamento e o reforço de lastreamento, o reforço e a substituição de dormentes em todas as linhas, a construção de uma ponte metálica sobre o rio Araguari e a aquisição de vários tipos de equipamentos. Finalmente assinado em outubro de 1959, o contrato consolidava créditos da ordem de Cr$ 947 milhões e um aval de 3,81 milhões de dólares canadenses. [Dias. O BNDES e o Plano de Metas. Rio de Janeiro, BNDES, Jun. 1996]

Parece provável que esses adiantamentos de crédito tenham começado poucos dias depois da posse de JK, em 31 Jan. 1956:

No decorrer de 1956, pôde a Mogiana obter um empréstimo do Banco de Desenvolvimento Econômico e com ele iniciou, praticamente, a sua recuperação (...). [Trechos do Relatório da Mogiana ref. 1959, cf. Estradas de Ferro do Brasil, Revista Ferroviária, 1960]

Desde o início dos serviços, em fevereiro de 1956, até 31/12/59, foram substituídos 646,565 km de trilhos, sendo 221,871 km com trilhos tipo 45 kg/m. [Companhia Mogiana de Estradas de Ferro. Estradas de Ferro do Brasil, Revista Ferroviária, 1960]

Devido à articulação entre as diversas metas do governo JK — incluindo a indústria de material de transporte —, fabricantes nacionais de carros e vagões sentiam-se suficientemente garantidos pelo BNDE para iniciar a produção e/ou entrega de material rodante à Mogiana, sem aguardar a aprovação definitiva de seu programa de reaparelhamento.

Em 1958, criou-se o Grupo de Trabalho da Indústria de Material Ferroviário, que sugeria formas de articulação entre os planos de investimento em ferrovias e as empresas produtoras de material ferroviário. [Lacerda. O transporte ferroviário de cargas. BNDES]

Aliás, o BNDE era o primeiro a se garantir — fosse conferindo rigorosamente a viabilidade (retorno) dos projetos, fosse exigindo a administração de fundos e recebimento direto de verbas federais ou estaduais destinadas às ferrovias financiadas —, e assim podia pagar diretamente os fornecedores, caso uma ferrovia atrasasse o pagamento.

Por outro mecanismo — no caso, aval do Tesouro —, indústrias estrangeiras também não se fizeram esperar, antecipando a entrega de 5 das 30 locomotivas GM G12 adquiridas em 1956:

O contrato com a Mogiana, assinado em novembro de 1956, previu o fornecimento de 30 locomotivas, considerando-se como etapa inicial a colocação de uma encomenda de 5 unidades a serem fabricadas nos Estados Unidos, com pagamento à vista pelos recursos da Estrada. Em virtude de financiamento oferecido pelos fabricantes, foi colocada outra encomenda de 25 locomotivas para pagamento em 5 anos. Essa operação tornou-se possível devido ao apoio do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico na cobertura da parte inicial e no aval da parte financiada. || Para conceder o aval em nome do Tesouro Nacional, o BNDE submeteu o contrato ao Tribunal de Contas da União, obtendo o registro em 14 de junho último. Por uma questão de confiança, entretanto, os fabricantes iniciaram a construção antes de concluídos os trâmites burocráticos e puderam embarcar algumas unidades antes mesmo da concessão do aval. [Locomotivas diesel elétricas para a Mogiana. Revista Ferroviária, 1957]

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