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BNDE
O transporte ferroviário de cargas

Sander Magalhães Lacerda

1. INTRODUÇÃO

O primeiro contrato de financiamento realizado pelo BNDES, em 1952, destinou recursos para a Estrada de Ferro Central do Brasil, no âmbito dos projetos delineados pela Comissão Mista Brasil-Estados Unidos (CMBEU). Durante a década de 50, o Banco continuou a apoiar o setor ferroviário, mediante desembolsos em vários projetos. A partir de 1974, após uma fase de desaceleração dos investimentos, os desembolsos para o setor aumentaram acentuadamente. Nos anos 70 e no início dos 80, eles se destinavam a financiar a recuperação e a modernização da malha da Rede Ferroviária Federal S/A (RFFSA) e da Ferrovia Paulista S/A (Fepasa). Na década de 80, apoiaram-se a segunda etapa da Ferrovia do Aço 2[] e a construção da Estrada de Ferro Carajás. Nesse meio século de envolvimento com o setor, o BNDES desembolsou cerca de R$ 11 bilhões 3[] com o transporte ferroviário de cargas.

Durante a segunda metade do século XX, e até a concessão das ferrovias estatais no final da década de 90, a indução de investimentos no setor visava a aumentar a capacidade de transporte das ferrovias e, simultaneamente, criar demanda por equipamentos ferroviários produzidos pela indústria nacional. Essa articulação entre as políticas públicas de investimento e a indústria interna caracterizava a substituição de importações para o setor.

A partir dos anos 90, houve modificação do papel do governo no setor, com a concessão da operação das ferrovias ao setor privado e a criação da Agência Nacional de Transportes Terrestres, órgão regulatório. Entre 1996 e 1999, concederam-se à iniciativa privada as ferrovias da RFFSA e da Fepasa, por R$ 2,8 bilhões. O BNDES, como agente do Programa Nacional de Desestatização, elaborou (mediante contratação de consultores) o modelo de privatização do setor.

Entre 1959 e 2001, a produção das ferrovias brasileiras, em TKU,4 cresceu a uma taxa média anual de 6,5%. Entre 1956 e 2001, os investimentos realizados nas ferrovias da Companhia Vale do Rio Doce (CVRD) e da RFFSA totalizaram R$ 68 bilhões.

A próxima seção apresenta um histórico das políticas públicas para o setor, a partir dos anos 50, após o que é abordado o envolvimento do BNDES. A seção subseqüente trata dos investimentos totais realizados pelas ferrovias entre a segunda metade da década de 50 e o ano de 2001. Depois, é enfocada a evolução produtiva das ferrovias. As privatizações da década de 90 e as questões regulatórias são examinadas na seqüência, e a seção final apresenta as conclusões.

2. POLÍTICAS PÚBLICAS PARA O SETOR FERROVIÁRIO

A CMBEU marcou o início do planejamento detalhado de ações por parte do governo para implantar projetos de superação dos limites que as deficiências da infra-estrutura econômica impunham. Dos 41 projetos elaborados pela Comissão Mista, 24 tinham relação com o sistema ferroviário. Destes, os aprovados pela Comissão até 31 de dezembro de 1952 foram os seguintes:

– Projeto no 1 – Estrada de Ferro Jundiaí, para substituição de freios e engates e compra de 1.100 vagões;

– Projeto no 2 – Cia. Paulista de Estradas de Ferro, para substituição de freios e engates e compra de 605 vagões;

– Projeto no 3 – Estrada de Ferro Central do Brasil, para remodelação da via permanente, novas variantes, oficinas de equipamento diesel e compra de 2.265 vagões;

– Projeto no 4 – Rede de Viação Paraná–Santa Catarina, para remodelação da via permanente e de pontes, aquisição de equipamento para pedreiras e compra de 1.200 vagões e locomotivas a diesel;

– Projeto no 20 – Rede Mineira de Viação, para remodelação da via permanente e aquisição de vagões e locomotivas;

– Projeto no 21 – Estrada de Ferro Noroeste [Rede Ferroviária do Nordeste, RFN], para remodelação da via permanente e aquisição de vagões e locomotivas; e

– Projeto no 23 – Estrada de Ferro Central do Brasil, para serviço suburbano.

O Plano de Metas, detalhando as prioridades de investimento do governo no período 1956-60, previa para o setor a aquisição de locomotivas, vagões, carros de passageiros e equipamentos de sinalização e a substituição de trilhos e outras obras, a um custo de R$ 1 bilhão.5 Em 1958, as metas iniciais foram ampliadas, elevando os investimentos necessários para R$ 3,7 bilhões. Desse total, R$ 1,5 bilhão correspondia a recursos oriundos do BNDES.

Em 1958, criou-se o Grupo de Trabalho da Indústria de Material Ferroviário, que sugeria formas de articulação entre os planos de investimento em ferrovias e as empresas produtoras de material ferroviário. Do final dos anos 60 à década seguinte, o planejamento dos investimentos no setor foi feito no Primeiro e Segundo Plano Nacional de Desenvolvimento (I PND e II PND). Para o I PND (1972-74), programaram-se investimentos de cerca de R$ 28 bilhões em transportes, sendo R$ 6,3 bilhões no sistema ferroviário. Para o II PND (1975-79), esses investimentos programados em transportes seriam de R$ 105 bilhões, sendo R$ 22 bilhões nas ferrovias.

Na primeira metade da década de 80, embora o planejamento de políticas públicas para o setor tivesse sido prejudicado pela crise fiscal e pela instabilidade econômica, os investimentos continuaram elevados. Mas, a partir da segunda metade da década, a crescente dificuldade de mobilizar recursos públicos levou à diminuição do investimento e à reavaliação do papel do governo, abrindo caminho para a concessão e as modificações regulatórias dos anos 90. O papel das políticas públicas passa a centrar-se cada vez mais na regulação e cada vez menos no envolvimento direto na operação do sistema ferroviário.

3. O BNDES E O SETOR FERROVIÁRIO DE CARGAS

Em 10 de novembro de 1952, assinou-se o primeiro contrato de financiamento do BNDES, contemplando a Estrada de Ferro Central do Brasil, conforme já vimos. Os recursos se destinavam ao programa de reaparelhamento da ferrovia, elaborado com base no Projeto no 3 da CMBEU. Entre 1954 e 1956, foram aprovados financiamentos para diversas ferrovias, como a Estrada de Ferro de Goiás, a Rede de Viação Paraná–Santa Catarina, a Rede Ferroviária do Nordeste, a Rede Mineira de Viação e a Estrada de Ferro Dona Tereza Cristina.

Em 1956, o Senado Federal autorizou que se constituísse uma sociedade por ações sob a denominação Rede Ferroviária Federal S/A; nela ficariam incorporadas as estradas de ferro de propriedade da União e por ela administradas, bem como as que viessem a ser transferidas para o domínio do governo federal, ou cujos contratos de arrendamento viessem a ser encampados ou rescindidos. Os déficits da RFFSA seriam cobertos com recursos do Tesouro Nacional. 6[] Em 1957, é criada a RFFSA, com a fusão de doze ferrovias federais, aí incluída a Central do Brasil. No mesmo ano, o BNDES financiou o Projeto no 23 (aquisição de cem carros-reboques e remodelação da via permanente) e o Projeto no 41 da CMBEU, referentes à aquisição de equipamentos para a Central do Brasil.

No final da década de 60, assinou-se acordo entre o BNDES e a RFFSA para realização de um programa de investimentos no triênio 1968-70, envolvendo R$ 400 milhões. O acordo foi renovado para o triênio 1971-73, com desembolsos de R$ 390 milhões. Ele possibilitou adquirir duzentos vagões para transporte de minério e 147 vagões graneleiros; esses últimos se destinavam a escoar safras agrícolas pela Viação Férrea do Rio Grande do Sul e pela Rede de Viação Paraná–Santa Catarina, mediante recursos próprios do BNDES e recursos do Fundo Especial de Desenvolvimento Agrícola (Fundag). Foram ainda concluídas as obras de ligação entre Suzano e Ribeirão Pires (SP) e realizados estudos de melhoramentos das ligações Curitiba–Paranaguá, Rio–Vitória e Campinas–Garganta de Bonsucesso. Entre 1971 e 1974, foram realizados desembolsos para a conclusão da variante Itapeva–Ponta Grossa.

No período do I e do II PND, o principal foco do BNDES foi compatibilizar a política de aquisição de equipamentos pelas operadoras ferroviárias estatais com os investimentos na indústria de bens de capital sob encomenda, setor que vinha sendo estimulado no processo de substituição de importações. Assim, os financiamentos eram sobretudo para compra de vagões pelas operadoras, gerando encomendas na indústria ferroviária.

A partir do final da década de 70, o BNDES passou a apoiar um extenso programa da RFFSA para recuperar e modernizar a malha ferroviária, com investimentos significativos na infra-estrutura, muito degradada. O primeiro grande projeto foi a capacitação da Linha do Centro (Belo Horizonte–Rio de Janeiro), na malha de bitola larga, o que permitiu grande crescimento da exportação de minério de ferro pelo porto de Guaíba, na baía de Sepetiba (RJ).

Em conjunto com a Área de Planejamento da RFFSA, o BNDES implementou uma estratégia abrangente para recuperar e modernizar a malha ferroviária de bitola métrica. Desenvolveram-se projetos para a malha do Rio Grande do Sul, Paraná (em parceria com o Banco Mundial), Minas Gerais–Goiás (em parceria com o Banco Mundial) e Bahia. Outros projetos específicos também foram realizados, como a recuperação de locomotivas e vagões, a instalação do Sistema de Informações Gerenciais Para Operação (Sigo), a aquisição de locomotivas elétricas para a cremalheira (descida de Santos) e a implantação de ramais industriais no complexo petroquímico de Camaçari. Esse amplo programa de investimentos foi calcado numa proposta de reestruturação da RFFSA, de 1982, que previa tratá-la como empresa auto-sustentável, com pagamento de normalização contábil pelo governo federal pela operação dos trechos deficitários de interesse social e com assunção das dívidas contabilizadas até aquele momento.

O último financiamento importante contratado pela RFFSA com o BNDES foi para concluir a Ferrovia do Aço. Na década de 70, o BNDES não participou do financiamento desse projeto, tendo optado por apoiar a expansão de capacidade da Linha do Centro. Tal opção foi importante à época, pois os dois projetos eram considerados concorrentes. Após a Engefer 7[] ter despendido cerca de US$ 2 bilhões na construção da Ferrovia do Aço, a obra foi paralisada; só seria retomada em 1987. A conclusão das obras foi possível com a concessão de um financiamento do BNDES à RFFSA, iniciativa que, complementada com recursos privados e do Tesouro Nacional, permitiu a entrada em operação da ferrovia em versão simplificada, com investimento inferior a 10% do realizado até aquela fase. Em 1984, os débitos da RFFSA foram transferidos para a União, e novos empréstimos contraídos passaram a ficar sob a responsabilidade da empresa. Em 1984, foi criada a Companhia Brasileira de Trens Urbanos (CBTU), que assumiu os serviços urbanos de transporte de passageiros antes sob responsabilidade da RFFSA.

A Fepasa, criada em 1971 com a fusão de cinco ferrovias estaduais (Paulista, Sorocabana, Mogiana, Araraquara e São Paulo–Minas), recebera financiamentos do BNDES na década de 70 para implantar o subtrecho Jurujuba–São Bernardo e fazer melhorias na antiga Estrada de Ferro Sorocabana. Nos anos 80, a Fepasa tentou um programa de recuperação e modernização da malha semelhante ao da RFFSA, com apoio do Banco Mundial e do BNDES, que foi denominado Programa de Recuperação e Modernização Ferroviário; o Banco financiou parte desses investimentos, que, no entanto, não chegaram a ser concluídos. Em 1984, aprovaram-se recursos para a recuperação das linhas da Fepasa; e, em 1986, financiaram-se melhorias na infraestrutura do trecho Guaianã–Santos. Em 1996, as operações dos serviços de transporte metropolitano de passageiros foram transferidas da Fepasa para a Companhia Paulista de Trens Metropolitanos (CPTM).

A Companhia Vale do Rio Doce (CVRD) obteve o primeiro financiamento do BNDES para obras ferroviárias em 1961, visando a adquirir trilhos e demais materiais para a Vitória–Minas. Em 1963 e 1968, o Banco financiou a aquisição por essa ferrovia dos vagões gôndolas da Mafersa. Nos anos 80, o BNDES financiou a construção da Estrada de Ferro Carajás, ligando as jazidas de minério de ferro da serra de Carajás ao porto de Ponta da Madeira (MA).

No final da década de 80, tanto a Fepasa quanto a RFFSA ficaram inadimplentes com o BNDES, em parte porque seus controladores (governo federal e estado de São Paulo), diante de crises financeiras, não puderam manter os pagamentos de normalização contábil previstos. Como conseqüência, o Banco interrompeu seus desembolsos, o que levou aquelas duas empresa a não mais terem capacidade de investimento.

A partir de 1992, o BNDES apoiou o projeto da Ferronorte, que envolveu a construção de uma linha para ligar o sul de Mato Grosso ao porto de Santos, através do corredor da antiga Fepasa, possibilitando o transporte de grãos do Centro-Oeste para exportação.

Na década de 90, a situação financeira da RFFSA e da Fepasa deteriorou-se, e a infraestrutura e o material rodante ficaram muito degradados, com perda de participação no mercado que não fosse de carga cativa. Em 1992, a RFFSA foi inscrita no Programa Nacional de Desestatização (PND). Com a perspectiva de privatização, os investimentos se retraíram ainda mais, e a produção decresceu a partir de 1993.

(...)

Fonte

O transporte ferroviário de cargas

Sander Magalhães Lacerda

In: BNDES 50 anos: histórias setoriais

BNDES. Rio de Janeiro, 2002.

Ficha bibliográfica

Foi fichado apenas o trecho inicial, que contém determinados dados numéricos das intervenções federais para modernização e reaparelhamento das empresas estatais, até a privatização da operação ferroviária, sem qualquer pretensão de reproduzir ou resumir a obra do autor.

Por isso, as omissões são indicadas ao final do trecho (...).

Para a leitura completa e consulta às fontes das informações do autor, nada substitui o texto original — acessível na íntegra, conforme indicado na Ficha bibliográfica.

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